当然，不将先定力列入行政行为效力内容并不影响对其研究。
另一方面又认为违法的行政行为未必一律无效，即违法的行政行为也会有效，换言之有效行政行为也可能存在违法的情形，这就与前述有效的行政行为肯定合法相矛盾了。在私法关系上，当意思不一致时，不得不顾他方意思而以一方面之意思为准，仅能提起民事诉讼，并且在判决前任何一方之主张均不受正当之推定。
还有一部分学者在同一篇文章中既采用推定合法有效的表述，又采用推定有效或推定合法的表述，[28]似乎并未区分合法和有效之间的区别，将两者画上了等号。我国民众对于公权力行为采取遵从的行为模式，符合了完全公定力要求民众对此的行为状态，为完全公定力理论在我国的适用提供了社会基础。其1998年的《行政法导论》（修订初版）与之观点相同 [12] 林锡尧：《行政法要义》（第三版），元照出版社2006年版，第305页。[79] 参见章志远：《行政行为效力论》，同上注，第62页。这种利益关系是经法律确认的，或者说是法律赋予了行政行为先定力。
这一点公定力论者不得不予以高度关注。此外，2009年出台的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定法院不予认可明显缺乏事实或法律根据的行政决定或文书，这一司法解释清晰而明确地宣布，法院不受无效行政行为的拘束，无效行政行为不具有公定力，并且不必以基础行为的实施要件构成实施被诉行为的共同要件为前提。[9] 我国台湾地区行政法采用的行政处分概念，与大陆的行政行为，具体行政行为概念有相似之处，但也有不同，鉴于本文主旨的问题，不对此进行深究。
目前国内外学界主张有限公定力说的占大多数。对于这样一种行政行为，当然应该推定为有效。[7] 林纪东认为，国家之意思，具有公定力，即在行政法关系上，国家机关之意思行为，对于该法律关系，具有决定之效力，除有正当权限之机关，将其撤销或确认其无效外，常受适法之推定，相对人不能自行否认其效力。如果将推定合法有效作为执行力的前提，无异于承认违法无效行政行为不具有执行力，相对人可以不服从和不执行。
[70] 参见胡建淼主编：《行政违法行为探究》，法律出版社2000年版，第494页。[146] 七、结语 通过对公定力理论研究的梳理，我们发现其内涵和外延也在不断发展，不断修正，不断适应现代民主法治社会的理念。
[116] 章志远认为，从罪刑法定主义、正当法律程序及基本人权保障等原则精神出发，在刑事诉讼中，作为行政行为形式效力的公定力对法院自无约束力量可言，法院可以自行对其进行审查。[45] 我们认为，公定力确实是一种推定的形式效力，而不是一种实质效力。其次，相对人可以通过法律所提供的相应机制来解除该行为的法律效力，并不意味着相对人权益就可以得到弥补。相反，该说反而会导致相对人错误地将行政行为认定为无效，进而导致政治上的无政府主义和损害公共利益，根本就无法实现行政法治说要求的良好秩序。
这主要是因为传统公定力理论推定行政行为合法有效，那么相对人起诉行政行为违法，根据谁主张谁举证的原则，就应当由原告来承担证明行政行为违法的责任。[56] 反对者认为，‘既得权说将‘侵益行政行为的公定力解释为保护行政主体和相对人以外的第三方即不特定公众的权利,是过于勉强的。[64] 日本也有学者认为，过去关于公定力是从行政行为的本质中产生的超实定法的效力的见解已不具有妥当性。李德密诉沙洋县人民政府林业行政登记案, (2017)最高法行申3452号。
（十）秩序需求说 章志远认为，秩序是普遍存在的，对秩序的需求是贯穿于人类社会发展始终的永恒现象。如果行政处分有效，纵有违法而得撤销之事由，在未经撤销前，仍属有效，刑事法院应受其拘束。
[122] 参见林锡尧，同上注所引书，第304页。[23] 可以看出，先定力是与公定力完全不同的两个概念。
由于在我国实定法上行政行为无效制度的阙如，相应抵抗权的行使就不具有可操作性。[139] 参见叶必丰：《行政行为的效力研究》，同上注，第99-100页。[117] 可以看出，上述学者在针对公定力与刑事诉讼的矛盾时，都是选择跳出公定力的范围限定，站在一个更高的层面看待问题，将刑事诉讼作为一种特例，认为在刑事诉讼中公定力的效用发挥需要受到限制，这样才能保障被告人的人权。林锡尧，同上注所引书，第305页。因此，在现行法上，对于行政行为，即使是违法的，在正式撤销之前，也作为有效的行政行为来处理，要求国民暂且服从之。如果公定力无法发挥此作用，那么就证明赋予行政行为公定力是无意义的。
还是以拆除违章的危险建筑为例，该拆除行为保护公共利益的同时，也保护了附近居民的安全，两者并没有必然的冲突。上述问题是针对相对人违反相关行政处分擅自行为。
在公定力形成之初，确实以国家权威作为公定力的理论基础。[142]因此，杨建顺的书中并没有否定有效推定说，也并没有主张以临时效力代替有效推定。
[144] 我们认为，经过发展和修正的公定力与形式效力并无二致，该理论以公定力不符合社会符号学为由否定公定力，但并未论述具体的原因，说服力显然不足。[128] 参加[日]盐野宏：《行政法总论》，同上注，第100页。
4. 两质态论与三效力说 马生安认为一个完整的行政行为效力体系应该包括效力内容论与效力形态论两个方面，从而将行政行为的效力分为形式效力和实质效力的两质态论。并且, 职务是否适法得由法院根据职务行为发生时的情况、结合法律解释进行认定, 而不能完全以事后纯客观判断为准, 换言之, 这就预留了职务行为虽在事后判断属于违法、但在事中仍被视为合法的空间。（五）国家权威说 章志远指出该说由德国学者福斯特霍夫所提，指行政处分不论是适法或有瑕疵，在任何场合均系表明国家之权威，并要求此一国家权威应受尊重。[75] 该说的代表者是日本学者杉村敏正，其认为 假如行政处分之适法妥当性有了问题，有权限之行政机关或法院固然可以随时准备撤销它，但是，如果任何人都能否认行政处分之拘束，则行政处分必无以发挥其功能，应用行政处分来实现公益的方式亦将显著延宕下来，行政法上关系终将陷于一片纷乱。
这种效力称为公定力（有效性推定）。只要不出现这些情况（指被撤销、变更或被新行政行为代替），行政行为就具有政府具体行为的拘束力，如同具有法定效力的裁判一样。
[110] 林锡尧，同上注所引书，第306页。可以看出，沈岿通过对妨害公务罪的深入剖析，指出了此核心问题，即在刑事诉讼中，对于确实违法但并非无效的先行行政行为，究竟是应该依公定力，对其予以合法有效的推定，还是将判断权交给刑事案件的审判法官。
从法治主义的观点出发，不能把在原理上与法治主义的要求不相容的公定力，看成是从行政行为的本质中产生的超实定法的效力。在民事诉讼中，当一个行政争议构成民事争议的先决问题时，中止审理，等待行政争议的解决，恰恰是对公定力的体现。
法定起诉权的存在完全可以看作是法律对相对人不服从的一种肯定。[15] 章志远将公定力表述为，行政行为一经做出，除自始无效外，即获得有效性推定，在未经有权机关依法撤销之前，要求任何国家机关、社会组织或公民个人对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。在这一层意义之下，行政处分公定力的合理根据，可以说是在于行政法关系的法律安定性。[50] 柳砚涛，同上注所引文。
[14] 叶必丰：论行政行为的公定力，载《法学研究》1997年第5期。当然，即使认清这个误区，自我确信说仍然不能成为公定力的理论基础。
正如有学者认为的， 法院如果在此类诉讼中（指刑事诉讼特别是以妨害公务罪提起的刑事诉讼中）判断行为行为违法，则意味着该未被撤销的行政行为的合法性推定不攻自破。相应的，国家的权利是通过确立和行使公权力来实现对社会的管理和控制。
[40] 参见叶必丰：论行政行为的公定力，同上注。并进而指出采取有效性推定的原因，若违法的行政行为可以直接被宣告无效，则排除社会性危险以及实现公共利益将受到阻碍，而信赖行政行为的人的利益却要蒙受损失，市民生活的协调与秩序将被搅乱，行政上的法律关系的安定性将受到损害。
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